Zieleń zieleni nierówna, czyli dwa słowa o tym jak dostrzegać potencjał gruntu opisany w MPZP
O tym, że tereny zielone są mniej cenne od typowych działek budowlanych przekonywać nikogo nie trzeba. Nie zawsze jednak możliwość ich zabudowy jest ograniczona w MPZP w taki sposób, że zmiana przeznaczenia gruntu z zieleni na usługi powoduje dwukrotny wzrost wartości. Taki to obraz powstał jednak pierwotnie w oczach Urzędu Dzielnicy przy okazji naliczania tzw. renty planistycznej dla jednej z działek na terenie Warszawy. Rzecz działa się w roku 2010.
Podstawowe uwarunkowania prawne dotyczące opłaty planistycznej (obowiązujące w roku 2010) zawarte są w art. 36.4 i 37.1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym:
Art. 36. 4. Jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.
Art. 37. 1. Wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.
Ponadto istotne znaczenie mają uregulowania §50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego:
§ 50.1. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia odszkodowania lub opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 oraz z 2004 r. Nr 6, poz. 41 i Nr 141, poz. 1492), określa się wartość nieruchomości, uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego lub po jego zmianie. Nie uwzględnia się części składowych tej nieruchomości.
§ 50.2. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, a ceny – z dnia zbycia nieruchomości.
W kwestiach dotyczących źródła wzrostu wartości nieruchomości Sądy wypowiadały się m.in.: następująco:
Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt IV SA/Wa 1438/07, w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 września 2007 r.) uznał, że „w sprawie ustalenia opłaty planistycznej konieczne jest ustalenie, iż do wzrostu wartości nieruchomości doszło wskutek uchwalenia lub zmiany planu, a więc, że zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości, a przyjętymi ustaleniami uchwalonego lub zmienionego planu. Chodzi tutaj o obiektywny wzrost wartości nieruchomości związany z przekwalifikowaniem nieruchomości w następstwie uchwalenia lub zmiany planu. (…) sytuacja na rynku nieruchomości pozostaje i powinna pozostawać bez wpływu na ocenę wzrostu obiektywnej wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wzrost wartości ma nastąpić tylko wskutek uchwalenia planu, a nie w związku z popytem na rynku nieruchomości. Jak wyżej wskazano opłata planistyczna wiąże się z obiektywnym wzrostem wartości nieruchomości, nie zaś z ceną nieruchomości stanowiącą wynik relacji popyt-podaż.”
Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt IV SA/Wa 2189/07 – uzasadnienie wyroku z dnia 17 grudnia 2007 r.) w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że „w sprawie ustalenia opłaty planistycznej konieczne jest ustalenie, iż wzrost wartości nieruchomości nastąpił na skutek uchwalenia lub zmiany planu. Musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości, a przyjętymi ustaleniami uchwalonego lub zmienionego planu, musi zaistnieć obiektywny wzrost wartości nieruchomości związany z przekwalifikowaniem nieruchomości przez uchwalenie lub zmianę planu. (…) Przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości można brać pod uwagę tylko te okoliczności wpływające na ten wzrost, które mają bezpośredni związek, są następstwem uchwalenia planu albo jego zmiany i wpływają na wzrost wartości nieruchomości.”
Przedmiotem sprawy była nieruchomość gruntowa położona w Warszawie, w okolicy ul. P. Na datę wejścia w życie nowego MPZP teren był niezabudowany, niezadrzewiony. W bezpośrednim sąsiedztwie, od południa działki znajdują się tereny parkingowe sklepu wielkopowierzchniowego, a dalej sam sklep. Od północy działka graniczy z terenami usługowymi przylegającymi do ul. P. – drogi krajowej (wykorzystywanymi na potrzeby parkingowe), podobnie od wschodu. Od zachodu znajdują się tereny stacji paliw. Po obu stronach ul. P. znajdują się grunty przeznaczone pod usługi różnego rodzaju. Właściciel zbył prawo własności działki przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie nowego MPZP. Urząd powołał biegłego, który wskazał, że zmiana planu z terenów zieleni na usługowe spowodowała dwukrotny wzrost wartości nieruchomości. Wniosek ten biegły wywiódł w oparciu o porównanie cen gruntów niezabudowanych przeznaczonych pod tereny usługowe oraz cen terenów zielonych bez prawa zabudowy. Tymczasem przedmiotowa nieruchomość w starym planie mogła zostać zabudowana budynkami o nie sprecyzowanym przeznaczeniu do wysokości 10 m. Sprawa trafiła do Sądu Administracyjnego, który wskazał pominięcie przez biegłego okoliczności możliwości zabudowy do wysokości 10 m jako błąd i zalecił ponowne rozpatrzenie sprawy.
Urząd Dzielnicy zlecił ponowne określenie zmiany wartości nieruchomości zgodnie z art. 36 ust. 4 Ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zmianami) w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalono następujący stan faktyczny w odniesieniu do przeznaczenia terenu:
a) przed uchwaleniem MPZP w rejonie nieruchomości położonej przy ul. P.
Z badania akt sprawy wynika, że w „starym planie” teren przedmiotowej nieruchomości znajdował się w obszarze oznaczonym symbolem 17-ZP z funkcją podstawową – istniejąca zieleń urządzona. Ustalono ponadto, że nieruchomość pozostawała niezabudowana, niezadrzewiona. Plan ten dopuszczał możliwość zabudowy działki. Ustalał wysokość zabudowy na terenie objętym planem do 10,0 m. Nie podawał jakiego rodzaju budynki mogły być lokalizowane na terenie tej działki. W sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości znajdowały się wówczas tereny sklepu wielkopowierzchniowego, stacja paliw oraz grunty wykorzystywane pod różnego rodzaju usługi.
Wyrok WSA w Warszawie w sprawie IVSA/Wa1009/09 z dnia 23.10.2009 roku dotyczący przedmiotowej działki zwraca uwagę, że: „Skoro na przedmiotowej działce nie istniała jakakolwiek zieleń, zatem przyjąć należy, iż na podstawie poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczona była możliwość zabudowy przedmiotowej działki, z uwzględnieniem ograniczeń zapisanych w planie dla tego obszaru.”
Jako te ograniczenia Sąd ten wskazywał wcześniej m.in. zapisy §9: Plan ustala zakaz realizacji budynków mieszkalnych w strefach szkodliwych oddziaływań promieniowania elektromagnetycznego na zdrowie człowieka, jak również zakaz realizacji budynków inwentarskich w tych strefach.
Należy jednak zauważyć, że zakaz ten dotyczył gruntów położonych w strefach szkodliwych oddziaływań promieniowania elektromagnetycznego na zdrowie człowieka, a szacowany grunt w takiej strefie nie leżał. Tak więc plan nie określił jakie budynki mogą powstać na działce, natomiast ograniczył ich wysokość do 10 m, co zostało w oszacowaniu uwzględnione.
b) po wejściu w życie MPZP w rejonie nieruchomości położonej przy ul. P.
W dniu 04.12.2008 roku wszedł w życie nowy MPZP w rejonie nieruchomości położonej przy ul. P. Nieruchomość znalazła się na terenie oznaczonych symbolem 2U. W planie tym został on opisany następująco:
§17. Dla terenu 2.U
| 1. Numer i Symbol terenu: | 2.U |
| 2. Powierzchnia Terenu: | 0,59 ha |
| 3. Przeznaczenie terenu: | 1) Ustala się przeznaczenie podstawowe terenu usługi z zakresu:
– administracji (np. biurowce, oddziały banków, biura turystyczne, itp.), – turystyki (np. hotele, motele) – handlu, – wystawiennictwa, – motoryzacji, w tym stacje paliw, – gastronomii; 2) Ustala się przeznaczenie dopuszczalne terenu: obiekty lub budynki służące obsłudze zabudowy usługowej typu: budynki zaplecza technicznego, budynki garażowe. |
| 4.Przeznaczenie tymczasowe terenu: | 1) Jako przeznaczenie tymczasowe dopuszcza się zachowanie istniejących parkingów dla samochodów osobowych i TIR-ów do czasu realizacji zagospodarowania przeznaczenia docelowego. |
| 5. Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu: | 1) Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:
a) ustala się minimalną powierzchnię działki budowlanej: 1000 m2, b) ustala się minimalną szerokość frontu działki budowlanej: 25,0 m, c) ustala się minimalny wskaźnik powierzchni terenu biologicznie czynnej dla każdej działki – 30% d) ustala się maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy 1,2; e) ustala się maksymalną wysokość zabudowy: 12,0 m. f) ustala się minimalną wysokość zabudowy: 9,0 m g) ustala się minimalne odległości nieprzekraczalnej i obowiązującej linii zabudowy: – od linii rozgraniczającej ulicy P. – 5,0 m, – od linii rozgraniczającej ulicy oznaczonej symbolem 3.1.KD-D – 5,0 m, – od linii rozgraniczającej ulicy oznaczonej symbolem 3.2.KD-D – 5,0 m, h) ustala się realizację dachów płaskich o kacie nachylenia połaci dachowych do200, i) na elewacjach zakazuje się stosowania kolorów jaskrawych; j) dopuszcza się kolorystykę w odcieniach bieli, żółci, beżu oraz jasnej zieleni oraz w kolorach materiałów naturalnych np. cegły oraz zgodnie z ustaleniami par. 6.4, k) ustala się zasady realizacji ogrodzeń zgodnie z ustaleniami par. 6.1, l) ustala się zasady realizacji reklam wg ustaleń par. 6.2 |
| 2) Ustala się szczególne warunki zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w zagospodarowaniu:
a) dopuszcza się na terenie realizacje urządzeń infrastruktury technicznej, dróg i parkingów wewnętrznych oraz miejsc zbierania odpadów niezbędnych do zapewnienia funkcjonowania terenu, ale nie wymagające specjalnych wydzieleń terenowych do ustalenia w projektach budowlanych, b) ustala się konieczność zachowania i ochrony drzew oznaczonych jako „do zachowania” na rysunku planu. c)nakazuje się ograniczenie zasięgu ewentualnej uciążliwości obiektu usługowego do działki budowlanej, na której ten obiekt się znajduje; d) zakazuje się realizacji otwartych placów do magazynowania towarów od strony ul. P. e) zakazuje się realizacji obiektów handlu o powierzchni sprzedaży |
|
| 6. Zasady obsługi terenu w infrastrukturę techniczną (ogólne zasady remontu, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej – patrz par. 12 i 13;): | 1) energia elektryczna z sieci w ulicy P. lub ulicy oznaczonej symbolem 3.1.KD-D i 3.2.KD-D
2) woda z sieci w ulicy P. lub ulicy oznaczonej symbolem 3.1.D-D i 3.2.KD-D lub z ujęcia własnego do czasu realizacji wodociągu 3) odprowadzenie ścieków do sieci miejskiej w ulicy P. lub ulicy oznaczonej symbolem 3.1.KD-D i 3.2.KD-D 4) odprowadzanie wód opadowych – ustala się nakaz retencjonowania wód opadowych w obrębie działek (do studni chłonnych lub rowów odwadniających); – dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych do kanalizacji ogólnospławnej w ulicy P. w przypadku realizacji dróg, parkingów i placów, 5) gaz z sieci w ulicy P. 6) ciepło z sieci miejskiej bądź z własnego źródła pod warunkiem wykorzystania źródeł energii ekologicznie czystych. |
| 7. Zasady obsługi komunikacyjnej terenu: (ogólne zasady obsługi komunikacyjnej – patrz par. 11;): | 1) ustala się obsługę komunikacyjną terenu ulicami oznaczonymi symbolami 3.1 KD-D i 3.2 KD-D
2) ustala się następujące minimalne wskaźniki miejsc parkingowych: |
| 8. Zasady i warunki ochrony środowiska: | zgodnie z ustaleniami paragrafu 7 i 9, zasad szczegółowych nie określa się. |
| 9. Stawki procentowe: | ustala się wysokość stawki procentowej, wynoszącą 30% |
Reasumując:
– MPZP w rejonie nieruchomości położonej przy ul. P. sprecyzował przeznaczenie budynków mogących powstawać na działce. Zwiększył wysokość zabudowy z 10 do 12 m. Poprzedni plan takiego doprecyzowania przeznaczenia mogących tu powstać budynków nie zawierał. Jednakże nie wykluczył ich istnienia. Przewidywał bowiem zabudowę o wysokości do 10 m. W związku z tym, że zmiana planu wprowadziła ilościową różnicę w wysokości mogących tu powstać budynków, bez wskazywania na ich przeznaczenie główną przesłanką do mogącego mieć miejsce wzrostu wartości jest wzrost wysokości zabudowy.
Przeprowadzono analizę rynku sprzedaży nieruchomości gruntowych na terenie dzielnicy. Badano transakcje gruntami leżącymi w sąsiedztwie ul. P. przeznaczonymi pod różnego rodzaju usługi i tereny zielone. Analiza wykazała, że jedną z cech istotnych była możliwa wysokość zabudowy terenu, która była tu jedyną z cech różnicujących możliwości inwestycyjne opisane w obu planach. Niestety, analityczne badanie potwierdziło wzrost wartości nieruchomości i właściciel, który zbył nieruchomość był zobowiązany do wniesienia opłaty planistycznej. Wzrost jednak nie był dwukrotny, a wynosił ca 10%. Wniosek: budżet Urzędu Dzielnicy zasiliła kwota kilkukrotnie niższa od wcześniej planowanej, a to tylko jedna sprawa, w której zbyt optymistyczne szafowanie cudzą własnością musiało się spotkać z realnymi możliwościami nieruchomości w obu stanach planistycznych.